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[47]宾凯：《重大突发事件的系统治理与法治》，载《国家检察官学院学报》2020年第6期，第35页。

经济管理学在上世纪八十年代末就关注到了新加坡法定机构在经济起飞中的作用并持续研究，[13]公共管理学也在上世纪九十年代跟进研究。它虽然借鉴于香港特别行政区和新加坡的经验，但在我国内地发展成为独立于行政编制、事业编制和企业编制的专门目的公法人。

如《海南博鳌乐城国际医疗旅游先行区管理局设立和运行规定》（2020年规章）第8条规定：乐城管理局根据工作需要，可设置业界协商共治平台和咨询机构，为乐城先行区发展提供意见和建议。1.授权 法定机构的行政职权源于授权。地方性法规或地方政府规章在规定法定机构行政职权的同时，几乎又都规定了它的公共服务职责。叶必丰：长江经济带国民经济和社会发展规划协同的法律机制，《中国政法大学学报》2017年第4期，第5-15页。按照新加坡和香港特别行政区的惯例，法定机构立法是针对特定法定机构的名称、法律性质、组织和职权等的专门立法，法规性决定也是如此。

这是因为，如果采用事务委托，则法定机构只能以委托的合作方行政机关名义实施行政行为，就会形成相对人与受委托的法定机构、委托的多个合作方行政机关之间，受委托的法定机构与委托的多个合作方行政机关之间，以及多个合作方行政机关相互之间错综复杂的行政法律关系。《地方组织法》所规定的区域协同发展工作机制是组织法机制。五、我国《传染病防治法》调整对象的规制调适 作为对传染病防治法调整对象的经验提炼，国家主义与专业主义的分野代表了两种不同的防治理念和制度逻辑，他们各自的优劣在规范层面已得以阐述，但只有基于两者的正当性评价才能最终决定两种防治理念的制度生命和实践价值，进而决定我们在调整对象之功能比较上的择取方向，为我国相关制度的优化与调适提供有效参照。

不管是基于权力行使规则的角度还是权利保障规则的角度，国家主义防治观和专业主义防治观的本质区别在于由谁来决定限制公民权利和自由，进而其评价的标准则在于谁来决定限制公民权利和自由更具有正当性。[38]而专业知识的生成和运用须建立在系统学习的基础上，从而需要通过专业人员或者专家作为媒介方能实现，在分享治理中，科学理性越来越重要，并且主要以专家形式体现出来。[40]See Reiner Grundmann, The Problem of Expertise in Knowledge Societies, 55 Minerva 25, 25-48(2017). [41]张康之：《论社会治理中的职业化及其技术控制》，《中共杭州市委党校学报》2013年第3期。例如新加坡的《传染病法》（Infectious Diseases Act）、日本的《传染病预防与患者医疗保障法》（the Prevention of Infections and Medical Care for Patients of Infections）和韩国的《传染病控制与预防法》（Infectious Disease Control And Prevention Act）[19]等，这里列举新加坡和日本的情况来加以说明。

按照韦伯的观点，近现代所形成的官僚化行政系统，其权力支配的基础是因专业知识所形成的技术理性，且专业知识本身又反过来有利于保护权力的地位。诚如前述，传染病本质上是一种客观的社会存在，其演变和暴发有其本身的规律性，因此，新发传染病的不断出现和暴发是人类必须要面对的事实。

[40]近代以降，职业化造就了一个以社会治理为专业的知识精英集团，这个集团中的成员为了在社会治理过程中实现对社会的技术控制，努力把社会治理体系营建成一个建立在专业知识基础上的封闭体系。国家角色过重而专家作用不足的现实，容易导致防控决策和启动的效率降低，尤其容易导致社会大众对传染病尤其是新发传染病流行情况的态度偏差，致使社会大众在国家公布和采取防控措施之前，或者谣言滋生而心生恐惧，或者盲目自信而忽视个人的防控义务。在法定疾病的五种情形中，第一类情形指凡疑似、临床和死亡病例的原因是由包括鼠疫、霍乱等十四种传染病所引起的疾病以及即使在没有细菌学证据的情况下也需要治疗的结核病临床病例和死亡病例。[29]而能否在合比例原则的前提下保持法律的稳定性与操作的灵活性之间的平衡，事关传染病法治现代化的全局，因此，有必要对经由调整对象制度所抽象出来的这两类传染病防控法治的理念类型做出理论上的阐述，以澄清其法理基础，并作出应有的价值评价。

该法第6条专门规定了应当报告的疾病（法定疾病），包括被认定为法定疾病的5种情形（实体方面）和相关的程序内容（程序方面）。李广德，法学博士，中国社会科学院法学研究所助理研究员。[6]所谓新发传染病（emerging infectious diseases，即EID），是指新的、刚出现的或呈现抗药性的感染病，其在人群中的发生在过去20年中不断增加或者有迹象表明在将来其发病有增加的可能性。这是基于对专家、专业机构以及专业知识的尊重以及国家权力行使的谦抑。

本文无意为《传染病防治法》第3条及相关制度的修改提供一份可供立法者直接参考和采纳的具体文本建议，而是选择退而结网，基于专业化建设的整体思路，提出三点初步的建议，以检验笔者对传染病防治法调整对象制度总结的理论。从新加坡《传染病法》的调整对象规定可以看出，除了明确列举之外，在新发传染病和法律未规定的传染病的确认上，立法设定三个相对开放的界定条件，但其决定权限仍然由医药服务局局长根据实际情况来决定。

国务院卫生行政部门可以根据情况增加或者减少乙类、丙类传染病种，并予公布。（三）体现国家主义防治观念的实质特征 根据《传染病防治法》第3条的文本表达及其立法演进可知，我国传染病防治立法对于何种传染病构成法律所应当介入和防治的传染病，以及各法定传染病又应按照何种等级来采取防控措施，须由国家权力加以确认，也就是既不能是地方权力来决定，也不能由权力以外的专业机构来确定，体现出严格的国家权力逻辑。

而其他指定传染病则是上述之外且已知的可能危及民众生命或严重影响人民健康的传染病，由政府的行政命令加以制定，起着国家对兜底传染病调控的作用，但仅限于医学上已知的病种。因此，应当在法律上规定医疗机构在传染病确认等方面的专业职能和相应的专业义务，尤其应承担传染病病种确诊、感染性强弱程度判断等专业问题上的法定义务。在内容上则采取分病种、分等级列举的方式确定具体的传染病防治对象，即将传染病分为甲乙丙三级并明确列举各级传染病所包含的病种名称，还赋予国务院和国务院卫生行政部门双主体以增加或者减少乙类、丙类传染病病种。且在德国传染病防治立法中，公共卫生机构和医院等医疗机构的制度角色比较突出，这也体现出执行德国《防止传染病法》对于专业力量和专业资源的配置要求。[12]张景阳：《内蒙古确诊两名肺鼠疫患者疫情防控工作已全面展开》，《科技日报》2019年11月14日第3版。因此，我国传染病防治立法在调整对象上应增加专业主义的比重，以实现国家角色与专家作用的互补与协同。

（3）由于对这种疾病没有有效的预防措施或治疗方法，因此构成一种特别的危险。或指由新种或新型病原微生物引起的感染病，以及近年来导致地区性或国际公共卫生问题的感染病。

这也表明确认甲类传染病的权力只能由全国人大及其常委会来行使。不管是非典防控还是新型冠状病毒肺炎疫情防控，中国疾病预防控制中心及其负责人都被推向风口浪尖，引起了对疾控机构职权职责的大讨论，甚至呼吁主张将其性质由现有的事业单位变更为国家行政机关，专门履行传染病预防和控制的国家职权职责。

二是对兜底病种的确认权力主体仅限于国务院卫生行政部门，也即最高的卫生行政机关。但笔者认为，赋予县级人民政府采取甲类传染病防治措施之权力的做法，可能有违科层等级与权力度量配置关系的一般行政学原理，也可能不符合传染病防治的效率性原则，难以经受住比例原则的检验。

[30]从理论上讲，宪法专政的出现是因为民主宪制所预设和构建的常规政府体制只能满足正常、和平状态下的权力运行与权利保障，无法满足重大危机的运转需要，因此当危机发生，国家必须临时改变运转的秩序轨迹以达到克服危险并恢复正常秩序的目的，而紧急状态下权力运转的实质在于政府的权力增多而人民的权利受到克减。[13]有学者指出这种严格列举的方式存在概念含混、外延定义封闭、新发生传染病防治机制不完善等缺陷，参见邱昭继：《新冠肺炎对我国传染病防治法的挑战及应对》，《理论探索》2021年第1期。列举为主定义为辅的准国家主义防治观。而在危险传染病的确定上则采用严格的列举主义，仅指该法附件二中所列举的病种。

而在这个与法治内嵌的系统之中，就调整对象的理论类型而言，笔者主张回归一种规范价值主义的立场：传染病防治法尤其是调整对象规范的目标取向应在国家主义和专业主义之间达到某种平衡，既要避免国家主义防治中因国家权威过度而可能导致的不良后果，又要克服专业主义防治中因智识过度而引起的决策不当，即在传染病防治中实现智识与权威的结合与协同，塑造一种动态的正当性标准。新加坡《传染病法》对作为防治对象的传染病分为两级——危险传染病和传染病，但危险传染病只有一项制度意义，即该法第21条A款所规定的特定人员不得以可能传播疾病的方式行事，否则会引起传染病犯罪。

但另一方面，我国立法对这种兜底情形进行了严格的限制：一是在兜底病种的种类上仅限于乙类和丙类传染病。第二种情形是指食源性感染或急性感染性胃肠炎的疑似病例和临床病例。

但同时规定日本厚生劳动大臣在制定、修改或废止有关新发传染病防控法令之前，应征求日本卫生科学委员会（The Council on Health Sciences）的意见，而后者是日本卫生健康科学技术领域的学术和伦理审查的专业机构，体现出日本对于传染病防治立法对象上的国家权力主导、专业辅助配合的特色。[9]1989年《传染病防治法》第3条：本法规定管理的传染病分为甲类、乙类和丙类。

而国家主义的危险则在于用国家权力逻辑代替专业判断，权力执行者面对作为医学问题的传染病，尤其是传染病的暴发与流行的原因等问题，需要一个理解的过程。其具体分类的法理逻辑在于：立法通过对病种事先且严格的列举，意味着国家权力在传染病确认和决策中的作用程度最严，国家的角色立场经由立法的表达而得到事前的规定。七种分类的设置体现了日本立法对传染病防治对象进行严格精细化区分的精致主义态度。职业化的制度意义在于对于高度专业的领域需要有资质的职业人士方能进入和执业，比如律师和医生，进而形成职业自治团体以及职业伦理等制度性内容。

其次，通过界定内涵的方式来规定列举之外的传染病，即只要符合以下三个条件之一的任何其他疾病即可被认为是传染病：由微生物或任何病原体引起或被怀疑由其引起的。此外，德国传染病法文本中明确规定了科研机构——罗伯特·科赫研究所（Robert Koch Institute）的职权职责，在预防、报告、流调等防控环节中，这一专业机构承担着十分重要的制度角色。

病种法定还自然衍生出对新发传染病的定义权和命名权等内容，即新发传染病的定义和命名亦须由国家权力和法定程序来确定，如我国卫健委将2019年年底的新型冠状病毒感染肺炎统一称为新型冠状病毒肺炎，简称新冠肺炎，英文名为Novel coronavirus pneumonia，简称为NCP。首先指出传染病包括该法附件一所列的疾病。

1985年10月卫生部成立了专门的《传染病防治法》起草小组，经过三年的起草，于1988年12月13日召开的国务院院务会上原则通过了《传染病防治法（草案）》，并送交全国人大审议和表决。换句话说，甲类传染病的决定权在全国人大及其常委会，其核心的制度要义就在于甲类传染病的防控措施须由最高权力机关来决定，而卫健委是否有决定启动甲类传染病防控措施的权力、国务院批准的依据又何在，不无疑问。